FDA是一個常變常新的機構。過去幾年是FDA的職責和內部機構設置相對穩定的階段；即便如此，FDA每年公布的組織結構圖仍顯示出其總部一些辦公室的相互隸屬關系略有調整，其下設的實體中心內部不時進行一些機構調整。例如，為了提高質量、加快仿制藥審批，過去幾年里藥品審評研究中心（Centerfor Drug Evaluation and Research, CDER）內部就進行了一系列改革，重新調整了合規辦公室（Office of Compliance，OC），新設立了藥品質量辦公室（Office ofPharmaceutical Quality，OPQ），將仿制藥辦公室（Office ofGeneric Drugs，OGD）升格為“超級辦公室”。這三個“超級辦公室”的調整，涉及上千FDA官員的崗位和職責調整，對業界影響不小。最近，FDA醞釀實施更大的改革以完善現場檢查體系，非常值得我們關注和研究。 1.監管事務辦公室的改革 現場檢查是FDA對食品、藥品（包括生物制品）、醫療器械、獸藥和化妝品進行監管的過程中都需要采取的、最重要的事中監管措施。對藥品（包括生物制品）而言，監管的技術能力主要體現在審評、檢查和檢驗檢測3個方面；1938年（特別是1962年）以后，FDA得到法律授權，藥品必須經過FDA的上市審評才能跨州流通，事前監管措施越來越重要；即便如此，將檢驗檢測與現場檢查緊密結合起來的事中監管仍是FDA確保藥品質量安全的重要措施。對食品等FDA并未得到更多事前監管權力的品種而言，現場檢查的重要性更是毋庸置疑。 長期以來，主導和執行現場檢查工作的是FDA下設的監管事務辦公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）。這是FDA內部人員數量最多的一個辦公室，超過5000人，負責食品、藥品、醫療器械、化妝品監管所要求執行的所有現場檢查工作。改革以前，ORA是按照區域設置進行分級管理的。其中15%的人員在FDA總部工作，負責現場檢查任務的分派、指導、法律法規修訂、檢查員培訓、專家管理、現場檢查結果的匯總等，其他85%的人員分布在地方。ORA下設5個區域辦公室（Regional Offices），管理轄區內的地方辦公室，承擔與地區辦公室相關的人員培訓、專家管理、任務分派等工作；全美有20個地方辦公室、若干海外辦公室和百余個地方檢查站，直接負責轄區的現場檢查工作。這種管理方式為FDA建立了覆蓋全美的監管檢查體系。 但是，近年來FDA內部對于這一現場檢查工作模式有很多反思。為了應對科技創新和全球化所帶來的挑戰，FDA需要更為有效的手段將事前、事中、事后監管措施整合起來，以監管這些技術越來越復雜、供應鏈越來越復雜的產品。2013年9月，FDA內部醞釀改革。2016年初，FDA的一些高級官員開始談論這項名為“ProgramAlignment”（監管整合項目）的改革。最近，FDA各個產品中心都在制定計劃推進ORA與各產品中心的協調統一。 這一改革的核心目標是深刻改變ORA與各產品中心的關系，按照品種重新調整ORA的合規檢查政策和執法策略、重新組織人員工作安排、重新理順信息系統，甚至可能調整實驗室設置等等。這一改革不僅會影響ORA的運行，更將對FDA所有的內設實體機構產生重大影響，使現場檢查與其他監管工作結合得更為緊密。這一改革會使得ORA中的檢查員與各產品中心的關系更加密切，也會使得像CDER這樣的產品中心能夠對執法決策產生更大的影響力。但是，這一改革是否會影響目前ORA的組織架構，能否更好地實現人員調整，會不會產生更多的人員成本，會不會造成內部協調的困難，會不會給聯邦和各州的食品安全監管帶來更多協調成本，尚未可知。 2.CDER內部與檢查有關的職能調整 CDER內部在過去的2年里進行了機構改革，重新調整了合規辦公室（OC），設置了藥品質量辦公室（OPQ），特別是將與藥品現場檢查有關的職責細分到監測與流行病辦公室（Office ofSurveillance and Epidemiology，OSE）、OC和OPQ三個辦公室。目前，藥品現場檢查分為三種情形： 一是常規檢查。由CDER/OSE辦公室根據所掌握的質量數據模型制定檢查計劃，要求ORA執行。ORA負責檢查，如果沒有發現違規情況，不需采取監管措施，則由ORA審核決定；如果檢查發現違規情況認為需要采取行動，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 二是藥品批準前的檢查。由CDER/OPQ辦公室根據申報資料審評情況提出要求，ORA執行現場檢查。如果沒有發現違規情況，不需采取監管措施，則將檢查結果提交CDER/OPQ辦公室審核；如果檢查發現違規情況認為需要采取行動，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 三是有因檢查。如果接到舉報、抽檢發現、市場反饋、嚴重不良事件報告、發現嚴重GMP違規等情況下，CDER/OC辦公室會要求ORA開展現場檢查。不論檢查結果如何，都由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 調整后的檢查流程看起來比較清晰，理論上這樣對安排也更有利于對某一類檢查情況進行梳理分析并作出專業判斷。但是，調整后與ORA進行銜接的CDER內部辦公室明顯增多了，也有人對此頗有微詞，認為會造成新的內部扯皮和浪費。最近，有仿制藥業內專家就指出，一些仿制藥企業的申報陷入“合規黑洞”，接受檢查后遲遲難以得到結果，但卻不知道問題出在哪里。 3.結語 改革如果讓各方都受益，就實現了帕累托改進，利益相關方自然有動力推進改革。有時候，改革也會觸碰內部人的“奶酪”，則可能會帶來阻力。更多的時候，改革的初衷是美好的，但最終效果如何，并不是那么清晰可辨。內部的改革和調整也是如此。所以，需要理性、需要爭論、需要妥協，更需要可以及時調整的靈活性。 來源：（作者：國家食品藥品監督管理總局綜合司邱瓊） 原文刊登于《國際藥品檢查動態研究》第2卷第1期（總第4期），2017，P10